如何避免人民陪审员“陪而不审”？――《人民陪审员法》实施中存在问题的法律思考

新中国成立后，继承了革命时期和抗战时期实施人民陪审制度的优良传统。

1951年9月，中央人民政府委员会颁布《中华人民共和国法院暂行组织条例》确立实行人民陪审制度。

1954年，第一届全国人民代表大会通过的《中华人民共和国宪法》中将人民陪审参与案件审判作为宪法原则。同年颁布的《中华人民共和国人民法院组织法》明确了人民陪审员参与案件审理的范围。除了简单的民事案件、轻微刑事案件和法律另有规定的案件外，在审理第一审民事案件和刑事案件时都必须贯彻陪审制度。

1976年以后，我国法制环境逐步改善，人民陪审方式也逐步恢复，

1979年颁布的《中华人民共和国人民法院组织法》以及《中华人民共和国刑事诉讼法》再次规定在人民法院审理一审案件时由陪审员和审判员共同组成。1983年人大常委会修改《中华人民共和国人民法院组织法》将 1979 年中有关合议庭的组成修改为可以由审判员和陪审员组成，也可以完全由陪审员组成。这是一个重要的修改,修改的实质是将原法人民陪审员制度作为一项“概括性肯定”的制度变成了“选择性”制度。在最高人民法院的一些通过性文件中，“或者”进一步变成了“可以”。

2004年全国人大常务委员会通过《关于完善人民陪审员制度的决定》对人民陪审员制度围绕担任条件、产生方式、陪审员权利、适用案件、待遇问题等做出具体的规定。

十八大、十八届四中全会以来将全面推进依法治国上升到国家高度。

2015年4月2日十二届全国人大常委会第十四次会议通过了《关于授权在部分地区开展人民陪审员制度改革试点工作的决定》授权在10个省市选择50个法院开展人民陪审员制度改革试点工作。人民陪审制度在我国经历了漫长而曲折的发展历程，虽然在一定时期和一定条件下发挥过重要作用，但是，人民陪审员制度在当下的各种弊端我们也不能忽视。

2018年4月27日，十三届全国人大常委会第二次会议表决通过了《人民陪审员法》，2004年的《全国人民代表大会常务委员会关于完善人民陪审员制度的决定》同时废止。

《人民陪审员法》作为我国首部陪审员专门法，首次提出七人合议庭制度，陪审员的选拔方法也发生了很大变动，首次提出人民陪审员的名额数不得低于本院法官数的三倍，并且增加了人民陪审员的连任限制，与法官同等权利，进一步加强陪审员的履职保障。

就人民陪审员选任条件，人民陪审员法把担任人民陪审员的年龄条件从23周岁提高到28周岁，学历条件从一般为大专以上文化学历，改为一般应当具有高中以上文化学历，但是农村地区和贫困偏远地区公道正派、德高望重者不受此限。此次立法将年龄上调，可以看出对人民陪审员社会阅历的要求，将学历下调，也充分体现了人民陪审员要具有普遍性而不是精英化。

人民陪审员法建立和完善人民陪审员随机抽选机制，将陪审员由个人申请和组织推荐，改为基层和中级人民法院随机抽选为主，个人申请与组织推荐为辅，并且明确了随机抽选的具体方法及数额。基层和中级人民法院每五年从符合条件的当地选民或者当地常住居民名单中随机抽选当地法院法官员额数5倍以上的人员作为人民陪审员候选人，并会同同级司法行政机关对人民陪审员候选人进行资格审查，征求候选人意见，从审核过的名单中随机抽选不低于当地法院法官员额数3至5倍的人员作为人民陪审员。征求候选人同意解决了被随机抽中的公民因为各种原因不愿意参加陪审的情况，保证了人民陪审员制度的严肃性。根据需要，可以通过个人申请和所在单位、户籍所在地或者经常居住地的基层群众性自治组织、人民团体推荐的方式产生人民陪审员候选人，经司法行政机关会同基层人民法院、公安机关进行资格审查，确定人民陪审员人选，由基层人民法院院长提请同级人民代表大会常务委员会任命。这就确保了没有被抽到的但符合条件又有意愿担任陪审员的公民参与到庭审中去。

人民陪审员法明确涉及群体利益、社会公共利益的，人民群众广泛关注或者其他社会影响较大的第一审刑事、民事、行政案件，以及可能判处十年以上有期徒刑、无期徒刑的第一审刑事案件，实现人民陪审制审理。第一审刑事案件被告人、民事案件当事人、行政案件原告申请由人民陪审员参加合议庭审判的，可以实行人民陪审制审理。充分发挥人民陪审员了解社情民意、长于事实认定的优势。

人民陪审员法合理确定每个人民陪审员每年参与审理案件的数量比例，规定人民法院应当结合本辖区实际情况，合理确定每名人民陪审员年度参加审判案件的数量上限，并向社会公告。合理确定人民陪审员每年参与审理案件的数量比例，防止出现“驻庭陪审员”“编外法官”等情况。

人民陪审员法实行三人合议庭中，不区分事实审与法律审，人民陪审员与法官有同等权利；对一些社会影响重大的案件，由三名法官和四名人民陪审员组成七人合议庭，人民陪审员只参与审理事实认定问题，不审理法律适用问题，在案件评议过程中，独立就案件事实认定问题发表意见，不再对法律适用问题发表意见。充分发挥人民陪审员富有社会阅历、了解社情民意的优势，提高人民法院裁判的社会认可度。

人民陪审员法坚持权利义务相统一原则，保障公民陪审权利，明确公民陪审义务。建立了人民陪审员职责豁免机制以及对人民陪审员无正当理由拒绝履行陪审职责、有损陪审公信或司法公正等行为的惩戒机制。明确了人民陪审员退出情形，完善了人民陪审员退出机制。

人民陪审员法加强对人民陪审员个人信息和人身安全的法律保护，对危害人民陪审员制度的行为建立相应的处罚规则，维护人民陪审制度权威性。人民陪审员所在单位不得因人民陪审员履行陪审职责而对其实施解雇以及减少工作或薪酬待遇等不利措施。人民陪审员制度实施所需经费，列入人民法院业务费预算予以保障。

根据庭审的需要，会在陪审员名单中随机抽取陪审员参加庭审，这会产生很多问题。比如，抽取到的陪审员参与庭审时间与工作时间产生冲突，造成陪审员缺席。由于抽取的随机性会导致陪审员参审的机会不均，情况严重者出现“驻庭陪审员”“编外法官”的现象。

由于陪审员法律专业知识的局限，他们大多不会、不愿也不敢发表对案件处理的观点和见解，通常只能附和法官的裁判意见。这就使得人民陪审制度流于形式，违背了制度的初衷。

“基层人民法院审判案件依法应当由人民陪审员参加合议庭审判的，应当在人民陪审员名单中随机抽取确定。中级人民法院、高级人民法院审判案件依法应当由人民陪审员参加合议庭审判的，在所在城市的基层人民法院的陪审员名单中随机抽取确定。”

随机抽取意味着选择参加庭审的陪审员是任意的，具有不确定性。

而从法院的实际做法来看，国际贸易纠纷请的是国际贸易的专家做陪审员；知识产权案件的陪审员也是相关领域的专家。这种情况就是法院有意识地就个案特点来选择“专家陪审员”。

显然，这种做法是与立法的精神和法律规定相违背的。

但有学者认为“专家型”陪审员在他们熟悉的领域内为法官审案提供专业知识支持，协助法官解决审判中的专业性疑难问题。此举与法官形成思维互补，很大程度上弥补了法官的知识缺陷，查清了案件事实。

必须严格落实提前通知的法律规定。《人民陪审员法》规定了“三个随机”加个人申请、组织推荐，在随机抽选人民陪审员候选人时征得候选人意见，这就确保了陪审员的积极性与主动性，就会大大提高陪审员的参审率。《人民陪审员法》明确规定了人民陪审员参审案件的上限，避免“驻庭陪审员”、“编外法官”的现象。另外，建议建立人民陪审员参审数据库，随机抽选人民陪审员参审，屏蔽一年内参审案件数量超过上限的，从技术上保证更多的人民陪审员有机会参审。

“混合模式”即在法律适用问题上，人民陪审员的职权实现了与法官的相分离。而在事实认定问题方面，人民陪审员与法官则仍是共同负责，表现为合作。我国立法上首次采用“混合模式”，《人民陪审员法》第21条： “人民陪审员参加三人合议庭审判案件，对事实认定、法律适用，独立发表意见，行使表决权。”第22条：“人民陪审员参加七人合议庭审判案件，对事实认定，独立发表意见，并与法官共同表决;对法律适用，可以发表意见，但不参加表决。”在实践中，还需探索分离事实审与法律审的方法，比如采用事实清单、问题列表等方式区分事实和法律问题。另外，法律应进一步规定人民陪审员的阅卷权。

目前法律暂没规定专业陪审员，但允许各地法院根据工作需要，对人民陪审员按专业进行分类，参与审理一些专业性较强的案件。应当探索实行"分类随机抽取"。"分类随机抽取"，即根据人民陪审员的行业背景、居住区域以及陪审案件类型等特点，将人民陪审员进行适当分类，采取随机抽取方式确定参加具体案件陪审人员。

关于人民陪审员职权问题，目前我国立法采取“混合模式”即在法律适用问题上，人民陪审员的职权实现了与法官的相分离。而在事实认定问题方面，人民陪审员与法官则仍是共同负责，表现为合作。那么事实审与法律审真的能够分离吗？就目前来看，我国缺乏事实和法律审分离赖以生存的法文化土壤，缺乏区分事实审和法律审的有效机制。另外，事实审和法律审分离需要有更多的司法资源，在司法资源有限的情况下，尤其在立案审查制改革为立案登记制的今天，法院处于案多人少状况，经济上的不足导致无法为司法机构提供足够的保障。事实审与法律审分离仍旧困难重重。

《人民陪审员法》第20条规定审判长对陪审员的指引、提示，是否会对陪审员独立认定事实与适用法律造成干扰？

“陪而不审、合而不议”是人民陪审制度存在最根本、最严重的问题，其中最主要的原因就是陪审员的意志受法官的左右，法官的意见与建议会严重影响陪审员的观点。有学者调查研究，在陪审员参审的案件中陪审员服从自己判断的案件不到20%，此次人民陪审法规定的审判长对陪审员的指引、提示，如果把握不好，其实就是对陪审员自己判断的干预。

在人民陪审员法中明确规定了三人合议庭和七人合议庭，有学者认为五人合议庭中的法官至少要有三人，人民陪审员仅有两人，由于人数较少而不敢发言的情况较为普遍，采用九人及以上合议庭，各地法院现有的法庭设施需要进行大规模改造，开展陪审工作的成本也会大大增加。

七人合议庭由四名陪审员和三名法官组成，数量配比相对平衡，陪审员的心理优势和“存在感”得到增强，参审的积极性得到较大提升。

因此，人民陪审员法中明确规定了三人合议庭和七人合议庭。但小编认为，五人合议庭人民陪审员仅有两人，“人数较少不敢发言”这种解释过于牵强，因此，积极探索人民陪审员参与五人合议庭仍有必要。