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在地方立法工作中，“下位法”与“上位法”是否存在抵触是立法工作者常常遇到且亟待解决的问题。
2015年《中华人民共和国立法法》修正后，将拥有立法权的城市从原有的49个较大的市扩展至所有设区的284个市，有关“法律抵触”更成为事关国家法制统一的大问题，备受关注。
所谓法律抵触，一般是指其法律的条文与宪法、相关法律、行政法规相冲突、相违背。具体地讲，法律抵触有两种情形：一是与宪法、法律、行政法规具体条文的内容相冲突、相违背，即所谓的“直接抵触”；二是与宪法、法律、行政法规的精神实质、基本原则相冲突、相违背，即所谓“间接抵触”。
但是由于国家法学界至今对法律抵触的标准和判定没有一个清晰的界定，以至于地方在立法过程中要么畏首畏尾，不敢发挥地方的主动性和积极性；要么忽略上位法的规定，我行我素，突破上位法的界限。
2016年，刚刚拥有立法权的雅安市人大常委会在新村聚居点的立法中就是在“抵触”与“不抵触”的“两难”境地中艰难前行。
据四川省人大常委会法工委的同志介绍，雅安新村聚居点的立法从2016年4月开始启动，同年5月拿出草案第一稿。从这以后，草案在征求意见和讨论修改的过程中，争议之声渐起。
先是省民政厅提出自主管理委员会的设立涉及基层群众自治组织的建设问题，后来省人大常委会法工委经济法规处在对法规草案审议中又提出自主管理委员会的设立是否有法律依据的问题。
这些争议，归纳起来主要集中在两个方面：一是新村聚居点的立法是否属于城乡建设和管理的范围，是否超越设区的市地方立法权限？二是新村聚居点成立的自主管理委员会是否是地方创设的一个基层政权组织或者基层群众自治组织，是否与《村民委员会组织法》相抵触？
省级相关部门和省人大常委会部分同志认为，新村聚居点的立法超越了设区的市地方立法权限，其自主管理委员会是地方创设的基层自治组织，没有上位法依据，违背了《村民委员会组织法》等相关法律，与法律相抵触。
围绕上述问题，省人大法制委坚持深入实地进行调查研究，广泛听取各方面意见，并先后多次召开立法座谈会，分析讨论。但由于省、市人大及政府相关部门等有关方面各持已见，一时难以达成共识。
是继续争议下去还是将其立法搁置，待条件成熟再行启动？这个问题一直在省、市人大立法工作者心里纠结。雅安市人大的同志更是忧心忡忡。
有鉴于此，省人大法制委史志伦主任委员决定到北京向全国人大法工委进行请教和咨询。
同年12月13日，省人大法制委史主任带着省人大法制委、常委会法工委和雅安市人大法制委、常委会法工委的同志，专程到北京全国人大常委会法工委，就雅安《条例(草案)》立法中个别条文是否与法律抵触问题进行了咨询、请示。
全国人大常委会法工委的领导非常重视，责成法规备案审查室牵头，组织了6个处室7名法律专家到会听取汇报，并就相关问题交流了看法和意见。
据与会人员介绍，全国人大法工委的专家在会上发表的意见与省级政府有关部门和部分立法工作人员的看法大相径庭。从雅安市人大法制委事后整理的会议资料和与会人员的交流来看，其专家的意见和看法归纳起来主要有以下三点：
第一，专家们普遍认为，雅安市的《条例(草案)》一是选题新颖，选择乡村建设与管理的立法题材，在设区的市取得地方立法权后，在全国范围内是第一个；二是针对性强，条例深入结合雅安的实际情况，解决了雅安“4.20”芦山强烈地震灾后重建中新建的新村聚居点后期管理中面临的现实和客观问题。
第二，专家指出，按照立法法的规定，设区的市地方立法权限范围包括城乡建设与管理事项，这里的乡指乡村，与《城乡规划法》的规定相符。因此，新村聚居点属于城乡建设与管理的范围，设区的市有地方立法权，不存在超出立法范围、超越立法权限的问题。
第三，关于与“上位法”是否存在抵触问题。一些专家认为，地震灾后重建的新村聚居点，其管理比较复杂，不仅涉及财产关系的管理，还涉及人的管理，是一种新的社会关系，目前尚没有专门的“上位法”。而根据立法法的规定，地方立法只要不违反国家专有立法权，对中央尚未规定的，地方可以根据实际需要和实际情况先立法先行先试。
在此基础上，专家们进一步指出，雅安新村聚居点立法属于立法法规定的自主性立法。雅安市通过地方立法，用地方性法规把新村聚居点这种新的关系固化下来，用新的法律规范去管理，体现了法制的引导和推动作用，符合依法治国和法制保障的要求。且没有立法前，政府亦已通过自主管理委员会进行管理，对新村聚居点的建设、管理和发展发挥了重要的推动作用。由此，专家们建议四川省人大常委会对法规进行必要的文字和技术修改后早日出台。
今年3月29日，四川省第十二届人大常委会第三十二次会议表决通过了《雅安市新村聚居点管理条例》，同年7月条例顺利实施。至此，围绕雅安市新村聚居点的立法争议终于尘埃落地。
（立法网新媒体中心 蜀山/文）
