6月15日，公安部发布关于《中华人民共和国看守所法（公开征求意见稿）》公开征求意见的公告。

公告坦承以1979年首部刑事诉讼法为主要依据制定的《看守所条例》，在立法思想、保障诉讼、执法管理、执法监督、人权保障等方面“都滞后于国家法制发展”，为此，公安部经深入调研论证、反复修改完善，多次征求有关部门、专家学者和地方公安机关的意见，形成了《中华人民共和国看守所法（公开征求意见稿）》。

7月15日，是《看守所法（公开征求意见稿）》为期一个月的截止时间。当天的民主与法制时报（记者周頔、王紫祎）对公开征求意见的情况作了详细报道。

“条例”升级为“法律”

7月5日，在由京都刑事辩护研究中心主办的“司法职权的优化配置与《看守所法》的修订”研讨会上，中央民族大学法学院教授熊文钊谈到，现行《看守所条例》规定了对人身自由采取强制措施的事项，而按照《立法法》的规定，对人身自由的限制只能由法律进行规范，行政法规无权规定。

《中华人民共和国立法法》第八条规定：对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚的事项，只能制定法律。第九条规定：本法第八条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。

“2015年《立法法》颁布实施之后，现行《看守所条例》就成为违法上位法的行政法规，其合法性和合理性受到诸多质疑，这个时候需要制定法律来规范管理看守所。”熊文钊说。

自上世纪90年代《看守所条例》实施以来，公安部门“规范管理看守所”的口号已经喊了很多年，然而犯罪嫌疑人在看守所内“非正常死亡”的案例却时见报端，“侦查羁押一体化”的办案模式被指出是造成冤假错案的重要推手。

2009年“躲猫猫”案件发生之后，时任全国政协委员、中国社会科学院科研局研究员刘白驹率先在全国两会上提交了“完善看守所管理制度，制定《看守所法》”的提案。

此后多年，多位全国人大代表和全国政协委员都在全国两会上呼吁要尽快制定《看守所法》。直到今年，全国人大公布将《看守所法》列入立法计划。

对于将《看守所条例》升格为《看守所法》，全国政协委员、天津财经大学近现代法研究中心主任侯欣一持欢迎态度。此前多年他都在全国两会上提案建议“侦羁分离”，规范管理看守所。侯欣一认为，看守所的管理确实应上升到法律层次，在国家层面进行讨论，而非只在行政系统内部进行规定。

截止到7月15日，已有多家律师事务所、多位专家学者及法学法律界知名人士公开表示，已经就征求意见稿向公安部提交了详细的修改建议。

从源头防范冤假错案

“我们常说，要从源头上来治理、防范冤假错案。那么源头在哪？就在看守所。”——著名刑事诉讼法学家、中国政法大学诉讼法学研究院名誉院长樊崇义指出，规范管理看守所，可以从源头防范冤假错案。

据公开资料，目前公布的34起冤假错案都涉及刑讯逼供。“由于看守所放任侦查机关违规办案而造成的冤假错案，是历史教训，值得我们深思。”樊崇义谈道，长期以来，我国公安部门的侦查与羁押呈现一体化，看守所成为延续侦查的“第二战场”，非法、违规审讯甚至刑讯屡禁不止，急需以立法形式规范管理看守所。

成为刑事辩护律师后，倪泽仁看到了一些地方看守所管理不规范的情况，看守所对侦查人员审讯犯罪嫌疑人的方式方法过分纵容，导致犯罪嫌疑人受到不公待遇。回想起自己的从警经历，他说：“很多预审人员在看守所里进行预审，羁押和送押非常便利，就在一个院里。不少侦查人员半夜提审，将犯罪嫌疑人铐在桌子上，一铐就一晚上。”

倪泽仁指出，冤假错案罪魁祸首就是刑讯逼供，侦查羁押一体化和非法审讯便利化的本质问题都涉及看守所的地位是否中立，因此，立法规范看守所管理，非常迫切。

此次征求意见稿规定：讯问犯罪嫌疑人、被告人，可以对讯问过程进行全程录音或者录像；对于可能判处无期徒刑、死刑的案件或者其他重大犯罪案件，应当对讯问过程进行全程录音或者录像。

熊文钊认为，讯问时全程录音录像是刑诉法的原则性要求。如果保留“可以”一说，就代表还有选择空间，或会出现关键时候没有录像或是找不到录音录像的现象。“为了切实保障嫌疑人权利，防范冤假错案，应该对所有提审都进行全程同步录音和录像。”熊文钊说。

“看守所转隶”问题成为关注焦点

征求意见稿第六条规定，国务院公安部门主管全国看守所工作。县级以上地方人民政府公安机关主管本行政区域看守所工作。

然而，一些学者却提出不同意见，他们认为看守所的管理权应该从公安部门转隶给司法行政部门，从而实现侦查与羁押分离管理。

从历史上看，中华人民共和国成立后，看守所历经了几次变革，看守所的管理权多次易主。我国现有的监狱和看守所体系孕育于解放战争时期，在中华人民共和国成立初期，看守所隶属于法院系统。中华人民共和国成立后，看守所和监狱曾由司法部短暂管理过一段时间，1950年底，看守所和监狱全部移交给公安部门管理。

中国政法大学司法与犯罪研究中心主任王顺安介绍，历史上曾经有过看守所转隶司法部的机会，但由于种种主客观原因，最终没能实现。“1983年，司法部重建后，接收了监狱和劳教所，曾经也有计划将看守所转隶给司法部，但是由于随后‘严打’工作的需要，转隶的事情就一直拖到现在。”

在京都律师事务所名誉主任田文昌看来，看守所从公安部门转隶司法行政部门，不仅是必然的，也是必要的。他谈道，公安机关出于管理方便以及侦查中心主义的传统观念，将看守所认为是自己的“自留地”，侦查权和羁押权合一，导致其职能和管理混乱、超期羁押、刑讯逼供等问题出现。

他指出，将看守所从公安机关分离出来，划归司法行政部门管理，不仅符合诉讼规律，可以消除体制上的各种弊端，节约司法资源，而且这也是我国当前刑事政策乃至社会管理模式转型的必然要求，是国际社会羁押体制发展的必然趋势。

“侦羁分离可以让侦查与羁押两部门在各自独立的基础上实现有效制约，是限制权力任意性的必然要求；侦羁分离可以使看守所回归到纯粹的看管职能，是遵循诉讼规律、科学施策的必然要求；侦羁分离让看守所与监狱同属于一个主管机构，便于相互衔接，是节约司法资源的必然要求；看守所转隶是对历史的回归，也是我国刑事政策乃至社会管理模式转型的必然要求；从世界范围看，侦查与羁押分离，由专门的机构而不是侦查机关来管理审前羁押场所，是改革的总体趋势，是顺应诉讼规律的必然选择。”田文昌谈到。

清华大学法学院教授张建伟指出，将看守所转给司法行政机关，是对整个中国刑事司法进步的推动。如果转隶成功，对中国司法人权进步具有标志性的意义，甚至可以说是迈出里程碑的一步。

近年来，中央连续出台了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》等多份文件，要求健全司法权力运行机制，优化司法职权配置，健全公安机关、检察机关、审判机关、司法行政机关各司其职，司法职权相互配合、相互制约的体制机制。

“无论是侦查权、羁押权，还是检察权、审查权，刑事诉讼的这些基本职权都要贯彻权力制衡原理。”樊崇义指出，要终结以羁代侦、羁侦不分的错误习惯，要贯彻权力制衡原理，因为失去了制衡和监督，就必然走向腐败，必然出现冤假错案。

关于看守所转隶和司法职权配置问题，中国人民公安大学教授毕惜茜曾在公安机关内部做过关于看守所转隶的问卷调查。“目前公安系统内针对转隶问题，基本上50%多反对，40%多赞成，这个比例相比于10年前的‘90%多反对、不到10%赞成’有了质的改变。”毕惜茜谈到。

她认为，从打击犯罪的角度来说，看守所作为侦查的延续和战场，确实是不合适的。“目前刑事侦查形式也有一些变化，以前打击犯罪的信息主要是人力信息为主的，但是近年来随着技术发展，更多是靠技术手段侦破案件，口供重要性在案件侦破中的比重降低了，这就使看守所从公安剥离开的难度降低了。”

毕惜茜谈道，目前法学法律界虽然对看守所转隶司法部有着较高呼声，但也要考虑到公安及司法行政机构的管理能力与转隶意愿。“目前来说，公安部门对看守所的警力投入能力仍然强于司法行政机关。转隶到司法行政机关后，原有公安干警的待遇、编制会产生变化，这也是改革的阻力之一。”毕惜茜说。

7月10日，全国司法体制改革推进会在贵州省召开，会议再次强调了要全面落实司法责任制和相关配套改革，深入推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革，推动加快建设公正高效权威的社会主义司法制度，以优异成绩迎接党的十九大胜利召开。

樊崇义谈道，早在2008年的中央第二轮司法改革中，就已明确提出“完善看守所相关立法”的战略部署。当前，看守所法立法正在进行，不可避免地面临司法职权配置博弈等挑战，但看守所法的深远法治意义值得期待。

由此看来，公安部起草的《看守所法（征求意见稿）》虽然公开征求意见的期限已经届满，但并未达成“一致意见”，更未因为此稿系公安部在“深入调研论证、反复修改完善，多次征求意见”基础上的成果而“一锤定音”，真正进入立法程序的讨论还将继续进行。

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