叶建平：完善宪法监督实施机制的立法构想

在依法治国战略中，宪法已被赋予了更多的期待。改革开放以来，我国提出了依法治国的方略，不久前党中央又进一步提出了全面深化依法治国的战略。在依宪治国、依宪执政的当前背景下，设立了宪法日，实行了宪法宣誓制度，我国的宪法权威得到了空前重视。

完善宪法监督实施机制的条件已经成熟

在我国全面实施依法治国战略的当前形势下，加强宪法监督，保证宪法实施，既是发展要求，又有现实条件。

建国以来，自我国第一部宪法诞生至今已有63年历史，特别是现行于1982年修订以来，又经过四次修正，市场经济入宪、依法治国入宪、人权保护入宪、私产保护入宪，我国宪法发展取得的成就有目共睹。而从世界形势发展来看，同样令人瞩目，经济全球化、法治全球化趋势明显，科技和交往将各国人们更紧密地联结在一起，权利保护和规则融合有意促进各国合作共赢、文明共享，一个更加和谐的世界新秩序正在建立。

我国作为世界最大的发展中国家，积极参与全球治理，推动文明发展，参加了众多人权保护国际公约及其他权利保护公约。时代的使命和全球的进程召唤我们完善最高层级的宪法监督和实施机制。

2014年11月1日，全国人大常委会通过《关于设立国家宪法日的决定》，明确：“全面贯彻实施宪法，是全面推进依法治国、建设社会主义法治国家的首要任务和基础性工作。全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权，一切违反宪法和法律的行为都必须予以追究。”

与此同时，实行宪法宣誓制度，违宪审查再被提上议事日程。我国已于2015年7月1日制定《关于实行宪法宣誓制度的决定》，明确：“宪法是国家的根本法，是治国安邦的总章程，具有最高的法律地位、法律权威、法律效力。国家工作人员必须树立宪法意识，恪守宪法原则，弘扬宪法精神，履行宪法使命。为彰显宪法权威，激励和教育国家工作人员忠于宪法、遵守宪法、维护宪法，加强宪法实施。”

现在，《决定》已经施行，落实守誓措施迫在眉睫，对于违宪、违誓以及宪法不能实施的其他情形，亟待建立宪法监督机制。

国家监察体制的探索是我国最近监督法律实施的一次新尝试，是共和国建立以来前所未有，探索中的国家监督机关是与并行又独立于“一府两院”的机关，主要目的是为了解决以往“机构独立性不够、相对松散，机构授权也不足”等问题，监察机制的改革和完善，必然更有必要推动同样存在“机构独立性不够、相对松散，机构授权也不足”等等问题的宪法监督上建立健全最顶层宪法监督机制。反过来讲，宪法实施好了，必然能够促进法律、纪律的实施，违宪监督有力了，违法、违纪的现象自然可以得到遏制。

建立宪法监督机制需要在深入把握自身基础的情况下，充分比较各种模式的具体情形，妥善选择适合自身特点的合理模式。

宪法监督模式的比较分析

综合世界各国宪法监督三种模式，各有优长。

1．立法机关监督模式 

长处是“立监合一”“运行自如”，便于操作；不足是政治、法律不分，立法、司法不分，缺乏外部监督，自我监督存在固有风险；从世界发展趋势来看，原先主导这种模式的英法诸国，英国已于2009年10月设立了独立的最高法院，12名兼任常任上诉法官的议员，缷去议员职务就任全职最高法官，且还将推动进一步的改革；法国则早已废弃这种模式，进入了第三次选择。

2．普通法院监督模式

优点是无需另设机构，避免了两个终局机构的并存状态；不足之处容易将宪法监督混同同于普通诉讼，不能体现宪法监督的性质，还有我国法院公信尚未能真正树立起来。

3.专门监督机构模式

优点是没有历史负担，可以全新设计；不足是另起炉灶，需要协调机构设置问题。至于选择宪法法院模式还是宪法委员会模式，则可在确定基础的情况下，综合考虑。

我国宜选择专门宪法监督机构模式

综合以上三种模式，对接我国现有制度模式发展轨迹，从当前基础看，最为妥当的还是选择专门宪法监督机构模式。

这种模式不是在全国人大常委会之上或并行设立一个机构，也不是在全国人大常委会内部增设一个专门委员会的机构，而是在全国人大常委会之下独立的专门监督机构，这个机构首选模式为宪法委员会。

因为，专业、高素质、富有经验的委员（法官）能够更加理性和客观，从而避免任性、随意；适用严密的程序能够更加规范和公正，从而避免不作为、乱作为；由专门的审查裁判机构审理能够合理集中和协调处理，从而避免分散、偏差。从理论分析、范例借鉴和历史观察，设立宪法裁判机构可以更好地维护宪法尊严，保护国家和人民利益，也能够更好地保护领导人的合法权益。

这个机构与“一府一委两院”并行，最大的可参考做法是，正在部分省市试点的国家监察委员会制度，我国也正在准备将行政监察法修改为国家监察法，同样的理由，完全可以在全国人大常委会之下设立专门宪法监督机构，这个机构可以与国家监察委员会（监察监督）、人民法院（审判监督）、人民检察院（法律监督）形成合理、有序的监督职能分工和监督层级分工，而设立宪法委员会与设立国家监察委员会相比较，机构小、人数少、没有下级机构、运作相对简单，可操作性很强。

宪法监督机构设计的基本构想

宪法委员会（或宪法法院）在组成人员上可设委员（法官）9人，由资深政治家、资深司法官、资深宪法学家组成，首次选任可组成专门的遴选委员会全方位筛选、考察，全国人大选举或者人大常委会决定任命，以后的选任由国家主席提名，全国人大或者人大常委会决定任免；任期可以根据具体情形进行不同区分，最长9年，不可连任；委员会主要负责合宪性审查，职责为专司监督宪法实施、裁决宪法争议、审查违宪事件，且原则上仅在穷尽其他救济程序之后适用。

这种方案，现实调整最小、运作空间最大，与国家监察委员会一起设立，而与国家监察委相比完全属于小机构运行，成本很低，不会增加社会负担，能够有效保障宪法的实施，当然也能带动优化法律、纪律的社会环境，其效益将非常可观。

现在，中国特色社会主义已经进入新时代的关键时期，必须完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家；同时，全面依法治国是国家治理的一场深刻革命，必须坚持厉行法治，推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。在此历史背景下，汇集人民意志制定出来的宪法无疑应该得到很好的真正的实施，而更重要的，还在于一个健康、文明的社会需要宪法监督机制保证下的政局稳定和美好未来。

（立法网新媒体中心　叶建平/文）