邓浩 牢固树立“治本安全观”切实维护被监管人员合法权益的建议
编者按
2014年4月15日，习近平总书记在主持召开中央国家安全委员会第一次会议时提出，坚持总体国家安全观，走出一条中国特色国家安全道路。贯彻落实总体国家安全观，必须既重视国土安全，又重视国民安全。
实践证明，监管场所是社会纠纷后的集中之地，也是化解社会矛盾的“主战场”。
最近，新上任的司法部张军部长针对监管场所的现状，就构建总体国家安全观的重大命题，适时提出了要实现从“收得下，关得住，跑不了”的“底线安全观”向“为社会输送合格产品”的“治本安全观”过渡的构想。
因此，在践行“治本安全观”的新理念、新要求时，监管场所必须坚持以人为本，恨其行（为），救其人；与时俱进，紧贴社会实际，创新管理手段与措施，以仁爱之心，贯通被监管人员从失去人身自由到重新恢复人身自由并完全适应社会生活全过程之中，切实维护好被监管人员的合法权益，减少因惩罚给被监管人员及其家属带来不必要的伤害，确保监管场所持续安全稳定，及时有效化解社会矛盾，增加社会和谐因素。
被监管人员，是指依照国家法律法规，对涉嫌违法犯罪被依法限制人身自由的人员，包括看守所中待决和已决的人员、拘留所中受到治安拘留处罚的人员、戒毒所中接受强制隔离戒毒的人员、监察机关留置场所的留置人员、监狱中的服刑人员，等等。
虽然被监管人员由于涉嫌违法犯罪经过法定程序被监管，其人身自由等权利受到限制，在特定的时间和空间不能享有一个完整的公民权利，但仍依然享有宪法和法律所赋予的如下权利，包括：
一是基本人权，人身安全不受侵犯、人格尊严不受侮辱，以及申诉权、控告权等。
二是参加劳动并获取劳动报酬的权利。
三是获得法律法规规定的减刑、假释等缩短监管时限或改变监管形式等刑事奖励的权利。
四是确保生活标准、卫生标准、健康标准落实。
五是享受公民社会福利的权利。
在当前形势下，切实维护被监管人员合法权益是实现总体“国家安全观”的需要，也是落实司法部张军部长提出“治本安全观”之必须，这都是全面实现依法治国基本方略的具体体现。
应当看到，被监管人员因人身自由被限制，相对而言也是社会的“弱势群体”。因此，维护好被监管人员的合法权益，可以减少或消除被监管人员及其家属对社会的仇视，促进社会稳定和谐，国家长治久安。
自上世纪九十年代以来，我国法治建设的进程大大加快，特别是自1995年《中华人民共和国监狱法》施行之后，被监管人员的合法权益保护得到了法律上的保障。但是，也还存在不少问题，主要表现在：
——依法履行监管职责的司法人员和大部分社会公众对维护被监管人员的合法权益认识模糊。不少人错误地认为“被监管人员”就是“被惩罚的对象”，是“罪有应得”，因而从思想上和行动上不愿意去保护被监管人的合法权益。
——被监管人员人身安全被侵犯的情况时有发生。相对而言，拘留所和监狱服刑人员的人身安全保障相对较好，看守所、办案机关的留置讯问等事实上的羁押场所则较差，一旦发生非正常死亡，就说是畏罪自杀，之后，谁也不愿、也不敢再去过问和关注。
——目前的监狱体制中，除了有“ｘｘ监狱”这块牌子之外，还有“ｘｘ公司”的牌子。意味着监管机关既要负责依法监管，又要追求经济利益，而经济效益往往又是上级对下级考核的重要指标（指标），从而导致大部分监管机关不得不“重劳动轻教育”“重经济效益轻社会效益”，势必导致被监管人员劳动时间过长、过重等一系列问题。
——监管场所文化生活单调枯燥，在文化投入的经费不到教育经费的2%，图书室的图书都是社会上淘汰出来“赠送”给监狱的，长期无人翻阅，成了装饰或摆设。
——被监管人员的生活条件跟不上社会发展的步伐，时常还有因“洗冷水澡”而引发的意外事件；公示的伙食标准和食谱与实际执行存在差距，多数监管场所的食堂还在依赖于被监管人员做饭；监管场所的医院中医疗设备不完备，设施较差，绝大多医院还在使用曾在社会上行过医且有资质的被监管人员；多数监管场所的小卖部品种单一，价格较高，被监管人员负面情绪较大。
——依法获得减刑、假释的权利得不到应有的保障。特别是有的机关在适用减刑、假释的法定条件和程序之外另设“门槛”和前置程序，如规定对被判刑前有一定职务的服刑人员的减刑、假释在依照法定程序报请人民法院审理之前必须履行“内审程序”，等等。
——被监管人员的社会福利不能得到保障。被监管人员在被监管期间，社会养老保险被中断，监管结束后，不知道该如何补办或者根本无力补办。有的回去后就业无望，养老也没着落，加之家庭又特别困难，多数人迫于生计的严酷现实，旧技重演又走上了重新违法犯罪的道路，导致再犯罪率上升，社会安全感大大降低。
小编认为，要切实维护好被监管人员的合法权益，需要从以下几个方面着手：
（一）用“治本安全观”司法理念引领司法实践
首先是监管执法机关要逐步转变单一惩罚性司法的观念，要认识到监管机关不仅仅是完成对被监管人员的监禁，同时还承担着在执法过程中要最大程度的减少社会不和谐因素，更重要的是改其行（为模式），救其人，及时有效化解社会矛盾。
其次是要教育和引导社会公众。要相信经过国家监管机构的管理教育，绝大多数被监管人员是完全能够重新适应社会，要让社会公众用宽容的心态对待和接纳他们，给他们营造一个宽松、良好、和谐社会大环境，这是社会公平公正的重要体现，也是社会真正文明进步的标志。
（二）避免多头管理，简化职能机构，成立统一管理的监管局
1．整合现有机构及更名
(1)看守所、拘留所、留置场所合并到一起，成立与行政级别相对应的监管所。其中将未决、已决、治安拘留、司法拘留、留置人员分开隔离监管。
(2)羁押罪犯（现在的监狱、未成年管教所）的场所可更名为“监管中心”。
(3)强制戒毒所可更名为“强制戒毒监管中心”。
(4)增设新机构“社区监管机构和社会保障工厂”。
2．管理机构设计
（1）国家成立监管总局，独立于公安、司法的警察编制，直接隶属国家监察委，管辖全国的监管业务工作和社会保障工厂，所有监管场所一律归口管辖。
（2）省、市、县级设监管局，为同级监察委直管。其中省级主管监狱，市级主管戒毒机构，县级主要承担社区矫正。县级监管局结合当地实际划分社区设立相应社区监管机构和社会保障工厂。
（3）中央监管总局、省级监管局严格限制编制和领导职数，上级机构对下级机构重点进行业务工作指导。
（三）把企业和监管机关彻底分开
将监狱企业从监狱系统剥离，划归国资委管理。
监管机关负责维护被监管人员的劳动权益（劳动时间、劳动环境、劳动报酬与社会一致），剥离出来的国有企业享受国家政策优惠并为被监管人员提供劳动岗位。
监管场所恢复以监禁制度为主，突出教化功能。
监狱和拘留所应该逐步取缔劳动改造，紧跟社会实际，开展一些重返社会后实用、便捷、效益较好的劳动技能培养。对表现一贯良好的被监管人员，结合其特长、技能、监管时限，为其搭建一个展示的劳动技能平台，如果能够产生经济效益，除去国家税收之外，全部收入应当归被监管人员所有，监管机构不得以任何理由对其截留或提成。
（四）接入互联网（限制个别端口），丰富监管文化生活
大禹治水，宜疏不宜堵。监管场所应该开通互联网，对个别网站接入端口断开。以被监管人员的数量为单位设立综合控制主机，在图书室内连接只有多个显示屏，并附带鼠标和键盘，以便他们在监管场所及时了解时事政治和社会最新动向。
监管机构在教育经费中开支，可以集体开通些付费的具有教育意义的时事杂志、期刊；按时更换阅览室中的图书、期刊，增强其时效性和可读性，及时更换板、墙报，宣传栏，内容应紧贴监管生活实际和社会发展，真正让其成为窗口、亮点，确保被监管人员始终在先进、优秀、鼓舞人心的氛围中健康成长。
（五）全面取缔监管场所办社会的做法
修改完善被监管人员生活、卫生标准，服刑人员的生活标准，应以不低于社会最低生活保障标准为限，并时时跟进，定期调整。
取缔被监管人员做饭的传统做法，将监管场所的监管者和被监管人员的食堂一起打包，连同小卖部一并统一向社会进行招标，由社会上的各大餐饮公司竞标后进驻，签订安全防范协议。
取消监管者的“福利食堂”，实行全体监管者自行选餐全额刷卡消费。
食堂均采用统一采购的大米、面粉、食用油、肉类等原、辅材料，只是被监管人员的按其生活标准执行而已。
小卖部由社会上的大型商场竞标后决定，每次只将被监管人员经监管者审核同意后的购物清单发送给商场，商场按个人打包好后定期统一送进监管场所。
监管场所的医疗部门统一划拨给当地医疗卫生主管单位归口管理。监管机构做好进入监管场所医务人员安全防范工作，由现主管单位对当地的医疗卫生设施、设备、资源、医务人员进行统一调配。
（六）强化社区监管机构
习近平总书记在十九大报告中指出：“按照兜底线、织密网、建机制的要求，全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系。全面实施全民参保计划。”
目前社区矫正机构薄弱，不能有效的发挥社会的作用，而且整个社会没有一个具体机构来维护被监管释放人员权益的机构。
因此，需要新设社区监管机构，并增强力量，明确其地位和责任，让社区监管机构既发挥社区矫正的作用，又切实发挥维护社区管制、缓刑、假释、保外就医等被监管人员利益。
做好进入社会保障工厂进行再社会化适应期训练的被监管人员工作。恢复人身自由时，与原监管部门联系并依据其在工厂现实表现，及时给社会保障部门协调，帮助其做好与当地社会养老保险的等级衔接工作。
同时，还要处理好曾在监管期间受过工伤的善后工作，在老、弱、病、残疾人员回归时，主动与当地有关部门的衔接，做好安置工作。
（七）设立社会保障工厂
贯彻落实总体国家安全观，做好治本安全观，必须更新司法理念，对每一起监管事件都应“查前管后”。
查前：全社会以户籍地、常年居住地、工厂单位驻地为主，实行网格化管理，突出网格中家庭、工厂单位、居委会、当地政府的主体职责，如果网格中有人被监管，应追查相对应管理主体是否履职尽责，这有利于督促网格中的管理主体充分发挥其应有的功能。
管后：国家可参考地方监管机构的建议，并根据被监管人员的地域、年龄、性别、数量、身体健康等情况，划区域设立社会保障工厂点，指定社区监管机构负责管理，国家全额财政保障。现有生产项目的监管场所可以代为执行附近社区监管机构的职责，将原判三年以上剩余刑期半年内的罪犯，全部按回归区域交社区监管机构管理，统一进社会保障工厂进行再社会化适应期训练，确保被监管释放人员后期利益保障和平稳过渡、顺利地融入社会。
（八）着力减少（减轻）因监禁而带来的伤害
进一步完善监管场所生活设施，取消不符合时代要求的陈规陋习，如“监管场所的管理人员不能带手机进入监管区”“监管区不能上互联网”等禁令都需要取消。
同时，在监控已经全覆盖的今天，“互监组”制度很容易造成被监管人员之间的新矛盾，显然已经过时，应该废除。
此外，被监管人员在向监管管理人员汇报时必须“下蹲”的“规矩”，明显带有侮辱人格的嫌疑，应予以取缔。
（九）设立假释委员会，扩大假释比例
目前监狱羁押的罪犯中，刑法修正案（九）之后对同样的案情和涉案金额，法院都普遍判得轻。
因此，对现在监管场所的被监管人员应该坚持“从旧兼从轻”的司法原则，进行全面的清理，根据当时的犯罪情况和在监管机构的现实表现，由监管机构提出建议，呈报法院进行最后一次减刑、假释。
假释是国际通行的刑罚执行方式，应该新建独立于人民法院的假释评审委员会，在国家、省、市级的监管局设立，进一步扩大假释比例。
最高人民法院《法释【2016】23号》明确规定“罪犯既符合减刑条件，又符合假释条件的，优先假释”。但这一具有法律效力的司法解释在刑罚执行过程中，假释的人员比例非常少，不到押犯的2%。因此，必须破除思想和体制上障碍，大力提高假释比例，切实做到“应假尽假”。
此外，法院在案件判决时，也应根据实际情况，因人而异，对症下药，依法尽可能的减少限制人身自由的监禁刑，尽可能多地对符合条件的犯罪人采用管制、缓刑、财产刑等非监禁刑。
（十）以立法形式维护被监管人员的合法权益
被监管人员的权益应通过立法的形式得到保护。
应该参照《监狱法》和《看守所法（征求意见稿）》，新制定一部《中华人民共和国监管法》，将全部监管机构置于一部法律的规范之下，并在其中新设“维护被监管人权益”章节，将维护被监管人权益的具体要求以法律的形式确定下来。
（作者简介：邓浩，四川省锦江监狱三级警长，一级警督警衔，四川省心理咨询师协会会员，国家二级心理咨询师。毕业于中国刑事警察学院刑事侦查专业。）
（立法网新媒体中心 邓浩/文）
